Una prima valutazione sui Piani di Zona

Spunti per la relazione di Gianni Peracchi
al Comitato Direttivo Spi Cgil di Bergamo
del 20 dicembre 2002

Oggi dobbiamo – vogliamo – discutere dei problemi del territorio che attengono agli ambiti sanitari e socio assistenziali.

Non è però possibile ignorare una questione dirompente, attuale e "pesante", soprattutto, per le persone anziane qual’è quella della introduzione dei tiket sui farmaci e sulle visite in Pronto soccorso.

Il provvedimento che riguarda i farmaci presenta tre profili particolarmente negativi:

Il primo è che questa ulteriore gabella si somma, contrariamente a quanto sbandierato demagogicamente in campagna elettorale, all’aumento dell’Irpef dello scorso anno, delle tariffe e dei prezzi dei trasporti, per citare due esempi in ambito regionale;

il secondo è che questa operazione è una foglia di fico che nasconde il fallimento, anche in chiave economica, della riforma del sistema sanitario regionale propinata a suon di slogan come la libertà di scelta migliora la qualità del servizio sanitario lombardo;

il terzo attiene all’esclusione dalle categorie esenti di una nutrita serie di soggetti con patologie per le quali è obbligatorio ed irrinunciabile ricorrere, in via spesso continuativa, all’utilizzo di sostanze farmacologiche.

La presenza di Livio Melgari ci consente di avere qualche chiarimento in più oggi, anche sul fronte, mi auguro, di possibili iniziative di mobilitazione a sostegno del confronto con la giunta regionale.

In cartella trovate, comunque, la circolare regionale di applicazione della delibera di giunta ed il fac-simile del modulo "provvisorio" di autocertificazione per le farmacie.

Una prima valutazione sui Piani di zona

Dopo un lungo e faticoso lavoro che ha prodotto in provincia di Bergamo la stesura di 14 Piani di Zona, uno per ciascun ambito sovra comunale identificato con i confini del distretto sanitario, è opportuno fare una prima valutazione sul grado di applicazione della legge di riforma dell'assistenza, varata nel novembre del 2000.

Va detto innanzitutto che lo SPI di Bergamo è stato tra i primi soggetti, preceduto solo dall'ente Provincia, ad avanzare nel febbraio del 2001 una proposta operativa e politica di lavoro per l'applicazione della Legge.

Proposta ripresa in occasione di altre iniziative realizzate nel territorio: il 21 marzo con una assemblea pubblica a Pontirolo, il 23 marzo con un convegno a Treviglio, il 20 Aprile con un convegno a Zogno, sempre nel corso del 2001 con iniziative unitarie di approfondimento a Seriate.

La proposta, che partiva dall'analisi dei contenuti salienti delle disposizioni legislative, indicava nei Comuni i principali attori delle politiche socio assistenziali del territorio, nella valorizzazione del volontariato e del terzo settore un elemento strategico a Bergamo per la realizzazione di questa riforma, nell'integrazione sanitaria un'altro punto cardine per una efficace programmazione dei servizi alle persone.

Tra le altre cose, ancora, si prefigurava un ruolo della provincia come soggetto promotore dell'incontro tra enti locali ed Asl, si suggeriva la costituzione di un tavolo di coordinamento provinciale di natura interistituzionale per avviare la discussione che doveva portare a definire i Piani di zona, si prefigurava l'ambito distrettuale come quello più utile per promuovere l'integrazione tra sociale e sanitario, si proponeva la distinzione tra funzioni di indirizzo politico, di governo da una parte e di gestione ed elaborazione tecnica dall'altra.

Nei mesi successivi, per le difficoltà registratesi nei rapporti unitari tra le confederazioni, le organizzazioni sindacali non riuscirono a tenere il passo, almeno nelle sedi formali, con il processo di elaborazione avviato a livello istituzionale con i soggetti del volontariato e del terzo settore.

Questa difficoltà è stata recuperata recentemente in sede di confronto con l'Asl e con il Consiglio di Rappresentanza dei Comuni.

Oggi CGIL CISL e UIL, con le rispettive organizzazioni di categoria dei pensionati e, per la parte di loro pertinenza, con quelle degli operatori del settore, hanno avviato una fase di confronto più analitico con i livelli politici (i responsabili delle conferenze dei sindaci) dei 14 distretti, svolgendo pienamente la propria funzione di rappresentanza sociale dei bisogni di una larga parte della popolazione bergamasca.

All’inizio del mese scorso è stata concordata una ipotesi unitaria di protocollo sulle relazioni sindacali da proporre a tutti gli ambiti sovra comunali.

A Ponte e Clusone pare sia stata recepita.

Certo è che le proposte dello SPI, a suo tempo avanzate, sono state, sostanzialmente, recepite nelle diverse fasi di realizzazione dei piani di zona.

Questo va detto non per una sorta di "autoincensazione" ma per verificare come a volte le discussioni, le elaborazioni, le proposte possono servire a qualcosa ed incidono concretamente nelle decisioni che nel territorio si assumono.

Soprattutto, intorno a questa fase di studio e di elaborazione si sono mobilitate energie e competenze straordinarie.

Centinaia di operatori del settore, di amministratori locali, di incontri nei singoli comuni, di momenti specifici di discussione, approfondimento e partecipazione, di confronto con i diversi livelli delle organizzazioni sindacali, con un buon livello di coordinamento promosso da Provincia ed Asl, hanno dato luogo ad una prima "mappatura" dei servizi sul territorio, ad alcune prime ipotesi di razionalizzazione delle prestazioni in un contesto di "rete", a proposte di investimento in alcuni settori dei Piani (minori, anziani, handicap, immigrazione, segretariato sociale, ecc.), ad alcune scelte di priorità a fronte dell'esiguità dei finanziamenti.

Si è registrata, cioè, una forte e positiva attivazione di risorse istituzionali e professionali, di conoscenze e della rappresentanza del territorio, che non molti si aspettavano, come mai, forse, si era visto in passato.

Questo passaggio è stato decisamente significativo perchè, a parte qualche debolezza nella fase di progettazione che avrebbe potuto essere un po' più coraggiosa, ha consentito la produzione di piani di lavoro, passibili di ulteriori modificazioni, che tendono ad organizzare e razionalizzare, quantomeno, su scala sovra comunale servizi prima eccessivamente frammentati.

Dopo l’esperienza spontanea di alcuni consorzi e quella sostanziale dei servizi per i minori è la prima volta che a Bergamo le municipalità, i "campanili" si uniscono nel gestire alcuni servizi.

Non era riuscita a tanto nemmeno la Legge 142 di riforma delle autonomie locali del 1990.

D'altra parte, a proposito dello scarso coraggio nel progettare, va detto che l'elemento più critico rimane quello della esiguità dei finanziamenti aggiuntivi a disposizione degli enti locali.

Ragionare in ambiti un po' più grandi di quelli del singolo Comune consente di confrontare diverse situazioni, di tendere ad una omogeneizzazione verso l'alto dei servizi erogati, di fare economie di scala, di razionalizzare l'esistente, di sperimentare alcune soluzioni ed alcuni progetti innovativi.

Anche il solo fatto che tutti Piani di zona attivino il servizio di segretariato sociale, portale pubblico di accesso ai servizi socio sanitari erogati da diversi attori nel territorio – Asl, Comuni, volontari, cooperative – segna un passo in avanti rispetto al passato.

Il primo giudizio sui Piani è quindi, complessivamente, positivo e va riconosciuto, oltre che la sensibilità degli amministratori locali, una alta e qualificata capacità propositiva agli operatori del settore.

Questo giudizio è confortato da una serie di osservazioni raccolte in modo capillare, tramite un proficuo confronto svoltosi all’inizio di novembre con le segreterie, spesso allargate,delle 23 leghe dello Spi del territorio.

In particolare, nonostante non in tutti gli ambiti fosse stata articolata un’analisi organica del Piano di riferimento, la percezione registrata, maturata a seguito di confronti formali ed informali con istituzioni, tavoli tecnici, operatori, assessori, si può considerare senza dubbio positiva, almeno dal punto di vista delle politiche dei pensionati.

E’, tuttavia, evidente che vi sono alcuni limiti strutturali che vanno al più presto recuperati.

A parte il problema dell’esiguità delle risorse, già prima richiamato, manca pressoché totalmente un vero progetto di integrazione con le politiche sanitarie e si registra l’assenza di uno degli attori principali, almeno sul piano del modello tracciato nella Legge per la definizione dei Piani di zona: il sistema delle R.S.A.

Nel primo caso si ritiene che l’Asl oltre a svolgere una funzione di promozione e di supporto ai Comuni per una corretta definizione dei Piani dovrebbe operare in casa propria e definire per ogni distretto il corrispettivo Piano di salute, come previsto dalle normative regionali e come più volte dichiarato dall’Asl.

Questo aspetto è stato in parte recuperato nel recente accordo definito "patto per la salute" intervenuto con l’Asl e con il Consiglio di rappresentanza dei Sindaci e sottoscritto da CGIL CISL e UIL confederali.

Il secondo tema, quello relativo al sistema delle R.S.A., anch’esso toccato nell’intesa sottoscritta con l’Asl e con il Consiglio di rappresentanza dei Sindaci, diventa ancora più attuale se associato alla discussione di razionalizzazione del sistema ospedaliero provinciale.

Deve, a maggior ragione, essere anch’esso recuperato.

Le R.S.A. vanno meglio "contestualizzate" nel territorio, pena la perdita di prospettive utili per il loro futuro e per un migliore sviluppo dei servizi alle persone anziane.

Il caso del Gleno è emblematico.

Il tema andrà in ogni caso affrontato a fronte della ridistribuzione dei posti letto ospedalieri per acuti e di lungodegenza , della diminuzione dei posti letto delle R.S.A. finanziati dalla regione, della revisione del sistema di pagamento in relazione alla tipologia degli ospiti, della scelta dell’assetto giuridico tra soggetto di diritto pubblico o privato imposta dalla normativa nazionale e regionale.

Per essere più espliciti oltre che aprirsi al territorio con attività di assistenza domiciliare e riabilitativa, le 58 R.S.A. della provincia potrebbero rappresentare un importante anello di congiunzione tra ospedale e territorio.

Potrebbero inserirsi in un circuito così riassumibile: Rete di emergenza urgenza degli ospedali bergamaschi, nuovo ospedale di Bergamo con funzioni preminenti di altissima specializzazione, ospedali riconvertiti a funzioni di riabilitazione e lungodegenza (potrebbero essere assimilati in linea di massima agli ospedali di comunità), Residenze Sanitarie Assistenziali, Centri Diurni Integrati, ADI, assistenza domiciliare.

Ultimo elemento critico, che però non riguarda i Piani, ma il rapporto tra i finanziamenti dovuti e le disposizioni imposte dalla giunta regionale tramite le Asl è quello che riguarda la volontà da parte di quest’ultima di imporre un vincolo del 70% al complesso delle risorse da erogarsi sotto forma di buoni o voucher (titoli per l’acquisto di prestazioni sociali).

La nostra indicazione è che i Comuni esercitino in pieno e fino in fondo il loro diritto – dovere di gestire ed amministrare le politiche socio sanitarie del proprio territorio, impedendo alla Regione incursioni in ambiti che la Legge non le consegna e che rischierebbero di fare più danni di quanti se ne possano immaginare.

A questo proposito si richiama la posizione dello Spi e della CGIL di Bergamo inviata alla stampa locale e a tutti i comuni della provincia che, tra l’altro e salvo sorprese dell’ultima ora, dovrebbe trovare uno spazio sul numero conclusivo di quest’anno di rassegna Sindacale.

Inoltre, anche se non è materia oggi compiutamente disciplinata nei Piani di Zona , andrà in tempi rapidi affrontato il problema dei costi e della accessibilità ai servizi.

In particolare, alcuni distretti hanno effettuato questa scelta, si dovrà pervenire alla definizione di un ISEE omogeneo per ogni ambito distrettuali onde consentire uguali opportunità di accesso o di compartecipazione da parte dei cittadini ai servizi.

Rimane molto delicata la questione delle rette delle R.S.A:

Infatti, molte strutture avevano provveduto ad effettuare gli adeguamenti alla fine dell’anno scorso, aggirando in questo modo l’indicazione di tenere ferme le quote per il 2002.

Ma, soprattutto, sono in arrivo per il 2003 aumenti sostanziosi!

Su questo argomento lo Spi di Bergamo produrrà nei prossimi giorni i risultati di una specifica ricerca e le conseguenti valutazioni del caso, ferma restando la denuncia immediata, anche in sede locale (vedi ad esempio la situazione dell’Isola), di contesti particolarmente difficili.

Infine va oggi sottolineata e chiarita meglio una importante decisione assunta in termini unitari, sulla base di una nostra proposta.

Ha comportato un sacco di fatica, abbiamo discusso in segreteria a lungo, abbiamo infine dato mandato a Bano perché chiudesse con FNP e UILP su una ipotesi, ritenuta improcrastinabile, che metteva a disposizione in termini unitari un buon livello di elaborazione dello SPI.

Tutto ciò nel contesto di difficoltà dei rapporti unitari che tutti conosciamo.

Quella cioè di organizzare per la fine del mese prossimo una sessione di approfondimento con i responsabili politici e tecnici dei singoli Piani di zona:

Gli obiettivi, a partire da quello di natura squisitamente informativa nei confronti dei nostri rappresentati per arrivare a quello di ordine eminentemente politico: sostenere e ricercare alleanze nei comuni per organizzare un sistema socio sanitario ed assistenziale intergrato di qualità e per arginare metodi e contenuti neo centralistici da parte della Giunta regionale, sono indicati nella ipotesi di lavoro che trovate tra i materiali distribuiti.

Si tratta ovviamente di una ipotesi, su cui siete tutti invitati a dare un contributo, dal rapporto con sindaci e responsabili degli Uffici di Piano all’individuazione delle sedi e dello modalità più idonee per svolgere gli incontri programmati.

Dalla scelta del Comune dove tenere il primo seminario (se ne potranno aggiungere altri se si deciderà di replicare l’iniziativa), al contatto con i colleghi di CISL e UIL.

L’ipotesi è in fase di costruzione ed è, pertanto, passibile di ulteriori modificazioni.

La cosa che mi preme più sottolineare è che si tratta di una iniziativa importante, attuale, su scala provinciale e territoriale.

Sarà preceduta da una discussione di merito delle tre segreterie il 13 gennaio prossimo e da un attivo unitario che si svolgerà a ridosso della terza settimana di gennaio.

Concretizza l’attenzione dello SPI sulla fase di applicazione della Legge di riforma dell’assistenza:

Ne qualifica la vocazione, non sempre compiutamente espressa, di soggetto negoziale nel territorio

Segna un punto significativo nella ripresa dei rapporti unitari e chiude, almeno in questa prima fase, un lavoro capillare che ha visto protagoniste le leghe SPI che hanno fornito un contributo tanto informale quanto ricco di contenuti (VERI).